부정당업자제재처분취소소송 개념과 사례, 원고와 피고의 소송 대응

• 부정당업자제재처분취소소송은 국가나 지방자치단체, 공기업·준정부기관이 계약 상대방에게 내린 입찰참가자격 제한 처분의 위법을 다투는 행정소송입니다. 국가계약법상 제한 기간은 최대 2년이고, 그 기간 동안 해당 기관은 물론 전자조달시스템을 통해 사실상 공공 입찰 전반에서 배제되기 때문에 공공 매출 비중이 큰 기업에는 존립이 걸린 문제가 됩니다.

• 이 소송은 속도가 결과를 가릅니다. 처분이 있음을 안 날부터 90일 안에 소를 제기해야 하고, 소송이 끝나기 전에 제한 기간이 진행되어 버리면 이기더라도 실익이 사라지므로 처분 직후 집행정지를 함께 신청하는 것이 사실상 필수입니다.

• 발주기관 입장에서도 이 소송은 가볍지 않습니다. 처분 사유의 특정, 사전 의견제출이나 청문 절차, 감경 여부에 대한 판단 과정이 처분서와 기록에 남아 있지 않으면 재량권 일탈·남용으로 취소되기 쉽고, 소송 중에 처분 사유를 바꾸는 데에도 한계가 있습니다. 원고와 피고 모두 처분 이전 단계의 기록이 승패를 좌우합니다.

저는 법률사무소 정로에서 기업 법률자문과 행정 사건을 함께 다루고 있습니다. 입찰참가자격 제한 통지를 받은 대표님들의 첫 반응은 대개 "계약 하나 문제로 모든 공공 입찰에서 빠지게 된다니 말이 되느냐"는 것입니다. 반대로 발주기관의 계약 담당자분들은 "규정대로 처분했는데 소송이 들어왔다"며 어디서부터 준비해야 할지 막막해하십니다. 이 글은 두 입장 모두를 위해 썼습니다. 같은 사건을 양쪽에서 보면, 어디가 싸움의 핵심인지가 더 분명해지기 때문입니다.

부정당업자제재처분취소소송은 무엇을 다투는 소송일까요?

국가계약법은 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대해 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하도록 하고 있습니다. 지방자치단체는 지방계약법, 공기업과 준정부기관은 공공기관운영법과 관련 규칙에 근거해 같은 성격의 제재를 합니다. 이 제재는 행정처분이므로, 위법하다고 생각하는 업체는 처분청을 피고로 취소소송을 제기할 수 있습니다.

소송에서 다투는 쟁점은 대체로 세 가지입니다. 첫째, 처분 사유가 실제로 존재하는지, 그리고 업체에 책임 있는 사유가 있는지입니다. 둘째, 처분 절차가 적법했는지입니다. 셋째, 제재 기간이 위반행위에 비해 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 남용했는지입니다. 이 가운데 하나라도 인정되면 처분은 취소될 수 있습니다.

처분의 주체에 따라 법리가 달라진다는 점도 알아 두셔야 합니다. 공기업이나 준정부기관이 법령에 근거해 내린 제재는 행정처분으로 보아 행정소송으로 다투지만, 법령상 근거 없이 계약 조항에만 근거해 거래를 제한하는 통보는 사법상 행위로 보아 민사소송으로 다투어야 하는 경우가 있습니다. 소송 형식을 잘못 고르면 본안 판단을 받기도 전에 각하될 수 있으므로, 처분서에 적힌 근거 법령부터 확인하는 것이 첫 단계입니다.

어떤 사유로 제재가 내려질까요?

표의 마지막 줄과 관련해 중요한 판례가 있습니다. 대법원은 2023년 4월 27일 선고한 2020두47892 판결에서 공정거래위원회의 입찰참가자격 제한 요청 결정은 그 자체로 사업자에게 불이익을 주는 처분이어서 행정소송으로 다툴 수 있다고 보았습니다. 요청을 받은 발주기관의 처분을 기다리지 않고 요청 단계에서 바로 다툴 수 있다는 뜻입니다. 같은 판결에서 대법원은 회사가 분할이나 합병을 하더라도 선행 회사에 부과된 벌점이 승계될 수 있다고 판단해, 조직 개편으로 제재를 피하는 길에도 제동을 걸었습니다.

제재가 확정되면 기업은 어떤 타격을 받을까요?

입찰참가자격 제한 처분을 받으면 그 사실이 전자조달시스템에 게재됩니다. 국가계약법 시행령은 다른 기관이 이 게재 사실을 보고 입찰 참가를 제한하도록 정하고 있어, 한 기관의 처분이 사실상 공공 입찰 전반으로 번지는 효과가 생깁니다. 지방계약법은 다른 기관의 제한 효력을 법률에 명시하고 있습니다.

다만 국가계약법에 따른 확장 효력에 대해서는 법리적 다툼이 있습니다. 대법원은 2017년 4월 7일 선고한 2015두50313 판결에서 시행령의 해당 조항이 최초 처분 자체의 효력을 넓히는 규정이 아니라, 다른 기관이 새로운 제재를 할 수 있는 근거에 불과하다고 보았습니다. 이를 명문화하려는 국가계약법 개정안이 2020년 제출되었지만 2024년 5월 폐기되었습니다. 그래서 다른 기관의 후속 제한에 대해서도 별도로 다툴 여지가 있는지 검토할 필요가 있습니다.

실무적인 타격은 이보다 넓습니다. 제한 기간 동안 신규 수주가 끊기고, 이미 진행 중인 계약에도 영향이 생기며, 신용평가와 금융기관 거래, 민간 발주처의 평가에도 반영됩니다. 법인에 대한 제재가 대표자 등 관련인에게까지 미칠 수 있다는 점도 고려해야 합니다.

원고인 업체는 어떻게 대응해야 할까요?

첫째, 처분 전 단계를 놓치지 마십시오. 발주기관은 처분에 앞서 의견제출 기회를 주거나 청문을 엽니다. 이 단계에서 제출한 의견과 자료가 처분서의 내용을 바꿀 수 있고, 소송에서도 중요한 기록이 됩니다. 이 기회를 형식적으로 넘기면, 소송에서 새로운 사정을 주장해도 설득력이 떨어집니다.

둘째, 제척기간을 확인하십시오. 국가계약법은 위반행위가 끝난 날부터 일정 기간이 지나면 제한 처분을 할 수 없도록 하고 있습니다. 원칙은 5년이고, 담합이나 뇌물 같은 일부 사유는 더 길게 정해져 있습니다. 오래된 위반행위를 이유로 한 처분이라면 이 기간부터 따져 보아야 합니다.

셋째, 처분 직후 집행정지를 신청하십시오. 취소소송을 제기해도 처분의 효력은 자동으로 멈추지 않습니다. 제한 기간이 6개월이라면 1심 판결이 나기도 전에 제재가 끝나 버립니다. 행정소송법은 처분으로 회복하기 어려운 손해가 생길 우려가 있고 긴급한 필요가 있을 때 집행정지를 허용하므로, 공공 매출 비중, 진행 중인 입찰, 고용 인원, 협력업체에 미치는 영향을 구체적인 숫자로 보여 주어야 합니다.

넷째, 사유와 재량을 함께 다투십시오. 계약 불이행이라면 불이행에 정당한 이유가 있었는지, 발주기관의 설계 변경이나 대금 지급 지연 같은 원인이 있었는지를 주장합니다. 사유가 인정되더라도 제재 기간은 시행규칙의 기준에 따르되, 위반행위의 동기와 내용, 횟수 등을 고려해 감경할 수 있습니다. 발주기관이 감경 사유를 검토하지 않았거나 같은 사유의 다른 업체보다 무겁게 처분했다면 재량권 일탈·남용을 주장할 수 있습니다. 경미한 과실이거나 입찰 참여자가 적어 제한하면 경쟁이 사라지는 경우처럼 법이 정한 요건에 해당하면 과징금으로 대신할 수 있는지도 검토합니다.

피고인 발주기관은 무엇을 준비해야 할까요?

첫째, 처분 사유를 구체적으로 특정해야 합니다. 어떤 계약에서, 언제, 무엇을 위반했는지가 처분서에 분명해야 합니다. 사유가 막연하면 방어권을 침해했다는 이유로 취소될 수 있습니다.

둘째, 절차를 지켜야 합니다. 사전 통지와 의견제출 기회, 필요한 경우 청문을 거쳤는지, 업체가 낸 의견을 실제로 검토했는지가 기록에 남아 있어야 합니다.

셋째, 재량 판단의 과정을 남겨야 합니다. 기준표에 따른 기간을 그대로 적용하더라도, 감경 사유가 있는지 검토했고 왜 감경하지 않았는지를 내부 문서에 남겨 두면 재량권 일탈·남용 주장을 방어할 수 있습니다. 검토 흔적이 전혀 없으면 법원은 재량을 행사하지 않은 것으로 볼 수 있습니다.

넷째, 소송에서 처분 사유를 바꾸는 데에는 한계가 있다는 점을 기억해야 합니다. 행정소송에서 처분청은 처분 당시의 사유와 기본적 사실관계가 같은 범위에서만 사유를 추가하거나 변경할 수 있습니다. 소송이 시작된 뒤 새로운 위반 사실을 찾아 덧붙이는 방식은 허용되지 않는 경우가 많으므로, 처분 단계에서 사유를 정확히 정리해 두어야 합니다.

다섯째, 근거 법령을 확인해야 합니다. 특히 공기업과 준정부기관은 제재가 법령에 근거한 처분인지, 계약 조항에 근거한 조치인지에 따라 절차와 소송 형식이 달라집니다.

업체를 대리하는 경우, 첫 단계는 처분서와 계약 기록을 나란히 놓고 대조하는 일입니다. 처분서에 적힌 사유가 계약서와 공문, 회의록, 감리 보고서에 나타난 사실과 일치하는지, 업체에 책임 있는 사유가 있었는지를 확인합니다. 부정당업자제재처분취소소송에서 가장 많이 승패를 가르는 것은 불이행이나 하자에 발주기관의 원인이 섞여 있었는지입니다. 설계 변경 지시, 부지 인도 지연, 대금 지급 지연, 모호한 규격 제시가 있었다면 그 기록을 하나하나 찾아 연결합니다.

동시에 집행정지 신청서를 준비합니다. 이 신청은 본안보다 훨씬 빠르게 결론이 나고, 인용되면 소송 기간 동안 입찰에 계속 참여할 수 있습니다. 저는 최근 몇 년간의 공공 매출 비중, 현재 진행 중인 입찰 목록, 제재가 집행될 경우 예상되는 매출 감소와 고용 조정 규모, 협력업체의 연쇄 피해를 수치로 정리해 제출합니다. 막연한 어려움이 아니라 구체적인 손해를 보여 주어야 인용 가능성이 높아집니다.

발주기관을 대리하거나 자문하는 경우에는 방향이 반대입니다. 처분 전 단계에서부터 처분 사유를 정리하고, 의견제출 절차를 안내하는 공문을 검토하며, 감경 여부에 대한 판단 근거를 문서화하도록 돕습니다. 소송이 제기된 뒤에는 처분 당시의 사유와 기록을 중심으로 방어하고, 집행정지 신청에 대해서는 공공의 이익과 입찰 질서 유지의 필요성을 구체적으로 소명합니다.

어느 쪽을 대리하든 제가 지키는 원칙이 있습니다. 기록을 사후에 만들거나 고치지 않는 것입니다. 업체가 불리한 공문을 감추거나, 발주기관이 검토 문서를 뒤늦게 작성하는 일은 드러나기 쉽고, 드러나는 순간 사건 전체의 신뢰가 무너집니다. 저희는 어떤 경우에도 그런 방법을 안내하지 않습니다.

아래 표는 실제 사건을 각색하여 정리한 것이며, 동일한 결과를 보장하지 않습니다.

부정당업자제재처분취소소송은 기록의 싸움이자 시간의 싸움입니다. 업체는 처분 직후 집행정지와 본안을 함께 준비해야 실익을 지킬 수 있고, 발주기관은 처분 전 단계부터 사유와 절차, 재량 판단을 기록으로 남겨야 처분을 지킬 수 있습니다. 법률사무소 정로는 기업법무팀장을 맡고 있는 김의중 변호사가 입찰참가자격 제한 처분과 행정소송을 담당하고, 계약 분쟁이 함께 얽힌 사건에서는 민사 사건을 맡는 배소연 변호사가 대금 청구와 손해배상 문제를 함께 검토합니다. 저희는 집행정지로 입찰 참여를 지켜 낸 사건, 발주기관의 원인을 밝혀 처분을 취소시킨 사건, 기관의 처분 절차를 정비해 소송에서 처분을 유지한 사건들을 쌓아 왔습니다.

처분 통지를 받으셨다면 90일이라는 기간이 생각보다 짧습니다. 발주기관이라면 처분을 내리기 전에 한 번 검토받는 것이 소송을 줄이는 가장 확실한 방법입니다. 서울 서초동 사무실에서 처분서와 계약 기록을 함께 검토하고, 다툴 수 있는 쟁점과 기대할 수 있는 결과를 솔직하게 말씀드리겠습니다. 저희가 따뜻한 변호사들이 뭉친 로펌이라는 말을 쓰는 이유는, 겁을 주어 사건을 맡는 방식으로 일하지 않기 때문입니다. 편하게 연락 주십시오.